Биржевая инфраструктура

Назад к списку публикаций

Третье объединение

14.03.2011 / «Эксперт»

Перспектива создания Международного финансового центра обретает все более конкретные очертания. Слияние Росстрахнадзора с ФСФР стало важным шагом в этом направлении: открывается дверь в Международную организацию комиссий по ценным бумагам.

В России планируется очередное крупное слияние в рамках создания в Москве Международного финансового центра (МФЦ): вслед за биржами РТС и ММВБ и их депозитариями ДКК и НДЦ объединяются и надзорные органы — Росстрахнадзор и Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР). Соответствующий указ подписал президент Дмитрий Медведев. «Объединенное ведомство получит функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансового рынка — за исключением банковской и аудиторской деятельности», — пояснил глава государства на мартовском совещании по вопросу формирования в РФ Международного финансового центра. При этом президент уточнил, что функции регулирования страхового рынка перейдут ФСФР «с установлением определенных возможностей для этой службы». Другими словами, ведомству Владимира Миловидова предстоит поглотить Росстрахнадзор.

Напомним, что впервые идея создания структуры-мегарегулятора, курирующей все финансовые рынки, возникла еще в ходе административной реформы, проводившейся в начале 2000-х годов. Тогда предлагалось объединить не только регулирование страхового и фондового рынков, но и банковский надзор. Однако у предложения оказалось слишком много противников, и оно было забыто. Впрочем, ненадолго: почти сразу после возникновения идеи создания МФЦ в начале 2009 года депутаты Госдумы подготовили законопроект, предполагающий создание мегарегулятора на базе ФСФР и Росстрахнадзора, но тогда он не прошел даже первого чтения. Причину провала все участники обсуждения объясняли одинаково: единый регулятор будет обладать куда большим аппаратным весом, чем любое из существующих надзорных ведомств, так что за контроль над ним развернулась нешуточная аппаратная борьба. В результате этой борьбы проект просто похоронили.

Однако специалистам было ясно, что создание Международного финансового центра без образования мегарегулятора нереально. Точнее, об МФЦ можно забыть, если Россия не вступит в Международную организацию комиссий по ценным бумагам (IOSCO). Эта организация, в частности, оценивает уровень регулирования фондового рынка в каждой конкретной стране, и на основании этих оценок национальные регуляторы устанавливают для инвестфондов ограничения по работе с локальными акциями. Проще говоря, пока мы не вступили в IOSCO, ведущие инвестфонды сохраняют весьма ограниченные лимиты на покупку российских бумаг. «Из-за этих ограничений, связанных с нашим отсутствием в IOSCO, мы фактически выталкиваем рынок в депозитарные расписки», — жаловался в 2007 году в интервью «Эксперту» Олег Вьюгин, занимавший тогда должность руководителя ФСФР. Какой уж тут МФЦ.

Для того же, чтобы присоединиться к IOSCO, Россия должна выполнить ряд требований по законодательному регулированию фондового рынка. В мае прошлого года руководитель ФСФР Владимир Миловидов впервые встретился с генеральным секретарем IOSCO Грегом Танзером и уточнил, что препятствует присоединению нашей страны к этой организации. Танзер тогда сказал, что главная проблема — отсутствие закона об инсайде, но еще России «необходимо провести работу по увеличению полномочий регулятора». После этого многострадальный закон «Об инсайдерской информации и манипулировании рынком», обсуждавшийся парламентариями едва ли не десятилетие, пулей пролетел через Госдуму, и уже 27 июля 2010 года его подписал Дмитрий Медведев (закон вступил в силу 27 января этого года).

Оставалось решить вопрос о мегарегуляторе. Аппаратная борьба вокруг его создания резко обострилась. 16 декабря прошлого года Минфин опубликовал на своем сайте проект указа президента по расформированию ФСФР и созданию на базе Росстрахнадзора новой финансовой службы, которой отойдут и полномочия по контролю за фондовым рынком. Пикантность идеи заключалась в том, что Росстрахнадзор находился в подчинении у Минфина, в то время как ФСФР напрямую подчиняется правительству. 29 декабря на совещании по проблемам создания МФЦ Дмитрий Медведев выступил против этого предложения, и две недели спустя ведомство Алексея Кудрина представило альтернативный проект с учетом пожеланий президента: теперь предлагалось упразднить Росстрахнадзор, передав его функции ФСФР. Такой вариант указа президент подписал 5 марта. «После того как Росстрахнадзор присоединился к ФСФР, а не наоборот, стало понятно, что государство хочет создать максимально независимого финансового регулятора, — отмечает Александр Голубев, начальник юридического управления КБ “СДМ-банк”. — На мой взгляд, это более чем обоснованно, поскольку такая обширная сфера не может быть подконтрольна какому-либо министерству».

Однако говорить о поражении Кудрина явно преждевременно, поскольку указ предусматривает, что все нормативные акты, необходимые для объединения, должны быть подготовлены в двухмесячный срок. И пока не распределены все функции, искать проигравших и победителей бессмысленно. Тем более что, по неофициальной информации, именно Минфин будет формировать госполитику на финансовом рынке и разрабатывать соответствующее законодательство. У ФСФР же останется право издавать подзаконные акты, такие как приказы и инструкции. В этом случае функции между этими ведомствами будут разделены примерно так же, как сейчас между Банком России и Минфином. Но назвать сегодня Центробанк независимым от Минфина язык не поворачивается.

Мало того, неизвестно, останется ли Владимир Миловидов руководителем объединенной структуры. Пока очевидно только то, что он сохранит свой пост на два месяца, отведенные на процедуру объединения. Но уже в мае главой мегарегулятора может стать другой человек. Сейчас в качестве основного соперника Миловидова называют заместителя министра финансов Алексея Саватюгина.

Пока определенности нет, заинтересованные лица — страховщики и финансисты — отзываются о возможных последствиях объединения для российских компаний крайне осторожно. «Финансовый контроль — это только часть политики в сфере страхования, и многое будет зависеть от того, какие полномочия получит новая структура. На мой взгляд, в настоящее время уже сложился такой механизм обсуждения проблем и направлений развития страхового рынка в рамках рабочих групп и комиссий с участием представителей министерств и ведомств, который позволяет вырабатывать конструктивные решения», — отмечает генеральный директор СК «Согласие» Любовь Ельцова.

«Самый большой вопрос сегодня в другом: продолжится ли создание “суперрегулятора” финансового сектора, — беспокоится Александр Голубев. — Насколько мне известно, были планы по передаче надзорной части функций ЦБ вновь создаваемому регулятору. С одной стороны, это логично, поскольку, строго говоря, банковский надзор в том виде, в котором он существует сейчас в России, не совсем функция ЦБ. Но, с другой стороны, ЦБ за много лет выработал достаточно прозрачные правила игры и накопил обширную нормативную базу. На этом фоне передача надзорных за банками функций новому “суперрегулятору” может нарушить баланс интересов и привнести некоторый хаос в регулирование банковской деятельности».

Биржевая инфраструктура, Кудрин А.Л., Миловидов В.Д., Саватюгин А.Л.